Plataformaenergetica.org (La Paz, 31/05/10).- El primero de mayo de 2010, el Estado boliviano ha tomado el virtual control de la generación de electricidad al nacionalizar las generadoras de Huaracachi, Corani y Valle Hermoso, en un proceso ampliamente anunciado, y en el que las interrogantes sobre el futuro y perspectivas del sector son mucho mayores a las respuestas dadas hasta ahora por los diferentes actores.

Por ello, para contribuir en el análisis y promover el debate público sobre esta temática, la Plataforma Energética (PE) ha entrevistado a uno de los más importantes especialistas bolivianos del sector eléctrico, Enrique Gómez (EG), con quien se ha desarrollado el siguiente diálogo, que puede ser enriquecido con el aporte de todos aquellos que libremente quieran hacer llegar sus comentarios y reflexiones al correo de la Plataforma (info@plataformaenergetica.org):

SOBRE LA NACIONALIZACIÓN DE LAS EMPRESAS ELÉCTRICAS

PE. Uno de los principios de la propuesta de Nueva Ley de Electricidad (Soberanía) hace referencia a la necesidad de que el Estado tenga control sobre el transporte de electricidad. ¿No resulta contradictorio que la nacionalización no haya incluido, precisamente, a la transportadora de electricidad?

EG. No disponemos todavía en Bolivia de una nueva Ley de Electricidad que establezca el rol del Estado en la industria eléctrica.

Es oportuno recordar que en el sector eléctrico existen tres etapas de producción: generación, transporte y distribución. El gobierno aparentemente intenta recuperar aquellas empresas que antes fueron de propiedad pública y fueron privatizadas en el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, en operaciones pobremente justificadas. Entre estas empresas estaban las generadoras de Guaracachi, Corani y Valle Hermoso, así como la distribuidora ELFEC. Pero, también estaba la actual empresa Transportadora de Electricidad (TDE)

La generación se presta más fácilmente a la participación de la empresa privada limitándose la intervención del Estado, por la naturaleza competitiva de esta actividad, al rol de regulador. En cambio, la transmisión y distribución, como monopolios naturales, requieren de una labor regulatoria más compleja y susceptible a errores.

La construcción de líneas de transmisión de electricidad se asemeja a la construcción de carreteras. Es innegable que ambas tareas permiten abrir nuevas fronteras e interconectar mercados que de otro modo permanecerían aislados. Es decir, la construcción de caminos o líneas de transmisión es a veces una inversión con escasos retornos en el corto plazo. Pero, puede ser rentable en el largo plazo por su gran impacto en la integración nacional y en la apertura de “nuevas fronteras” de actividad económica. Por esta razón, la intervención directa del Estado es más justificada en la transmisión de electricidad.

En este sentido sorprende que el Estado haya recuperado el control gerencial de todas sus antiguas empresas eléctricas, excepto la TDE.

PE. El decreto de nacionalización es coherente con la propuesta de Nueva Ley del Electricidad en sentido de abandonar el modelo de mercado. Los argumentos más relevantes mencionan que el modelo no es eficiente, deteriora el medio ambiente y concentra la riqueza. ¿Cree usted que dichos argumentos son sustento suficiente para abandonar el modelo de mercado o, más bien, ocultan la debilidad del Estado para regularlo?

EG. El modelo de mercado rige únicamente en la generación de electricidad. La transmisión y distribución de electricidad son monopolios naturales.

Si bien el mecanismo de mercado no es perfecto para lograr plena eficiencia, equidad y protección del medio ambiente, no existe a la fecha ningún otro mecanismo capaz de lograr estos objetivos con mayor éxito. Es evidente que, dejado en total libertad, el mercado no asume los costos ambientales y no procura una equitativa distribución de la riqueza. Sin embargo, la labor regulatoria del Estado puede obligar al mercado de generación de electricidad a asumir todos los costos ambientales y promover una mejor distribución de la riqueza haciendo que el servicio eléctrico sea de acceso universal.

En Bolivia, actualmente, la generación de electricidad no causa grandes impactos ambientales negativos. En caso de que hubiese impactos ambientales negativos, los mecanismos de regulación podrían perfectamente incorporar la consideración de dichos impactos en los mecanismos de mercado. En lo que se refiere a impactos distributivos, se está aplicando la subvención a los consumidores de bajos ingresos a través de tarifas reducidas, entre las que se destaca la Tarifa Dignidad. Asi mismo, el Estado está reasumiendo con mayor seriedad su responsabilidad de impulsar la electrificación rural.

Uno de los principales problemas que enfrenta la operación del mercado eléctrico es precisamente la intervención del Estado que distorsiona los precios de equilibrio. Resalta la subvención al gas natural: su precio de mercado es superior a los 4 US$ por millar pies cúbicos (US$/MPC); sin embargo, el Estado lo ofrece a 1,30 US$/MPC a los generadores de electricidad. El resultado es obvio: se fomenta la instalación de nuevos generadores a gas natural, en detrimento de la construcción de centrales hidroeléctricas.

Adicionalmente, el Estado, en procura de beneficiar a los consumidores, ha deprimido las tarifas que reciben las empresas generadoras. Esta reducción de tarifas ha reducido la rentabilidad de las inversiones en generar electricidad a niveles financieramente insostenibles, lo cual desalienta la ejecución de nuevas inversiones del sector privado.

En otras palabras, el gobierno acusa a las empresas generadoras de desinterés en ejecutar nuevas inversiones, pero es precisamente el mismo gobierno quien desalienta nuevas inversiones en el sector.

En lo que se refiere a eficiencia en actividades de inversión y operación, es indudable que el Estado se encuentra en desventaja con respecto al sector privado. Mientras que una empresa privada tiene los incentivos y la libertad para buscar las opciones más económicas, el Estado se rige por normas de adquisición de bienes y servicios muy engorrosas, las cuales elevan sus costos. A esto se añade la tentación de la corrupción, tan frecuente en Bolivia.

Una evidencia de estos problemas se da en las nuevas turbinas a gas natural que ENDE está instalando en Entre Ríos: el costo de inversión supera los 1.000 dólares por kilovatio (US$/kW). Este costo no debería superar los 600 US$/kW, de acuerdo con el precio asignado a la potencia eléctrica con la regulación que el mismo Estado ejerce sobre las empresas generadoras de electricidad, a través del Comité Nacional de Despacho de Carga. Asimismo, estos costos de inversión oscilan entre 400 y 600 US$/kW en el mercado internacional, incluyendo los costos de todas las instalaciones que acompañan a los generadores.

En conclusión, el Estado suele ser menos eficiente que el sector privado en la provisión de bienes y servicios en mercados competitivos. Una adecuada regulación puede subsanar y corregir todos los impactos negativos sobre el medio ambiente y puede establecer mecanismos que favorecen a los consumidores de bajos ingresos.

PE. Se ha mencionado reiteradamente que la Nacionalización del sector es el único camino para establecer un nuevo sistema tarifario a favor de la población más pobre .¿Podrá ser sostenible una nueva estructura tarifaria que incluya subsidios cruzados?

EG. Un sistema tarifario con subsidios cruzados que favorecen a los más pobres es perfectamente factible independientemente de que el servicio lo presten empresas estatales o empresas exclusivamente privadas.

Los subsidios cruzados son financieramente sostenibles siempre que no distorsionen excesivamente los precios y no depriman las rentabilidades de las empresas, ya sean éstas públicas o privadas, a niveles inferiores a los del mercado financiero.

Un problema asociado a la aplicación de subsidios es que reduce la rentabilidad de las empresas cuando el costo del servicio es superior a la tarifa subsidiada, lo cual desalienta la expansión del servicio para atender a los grupos de consumidores de menores ingresos.

En otras palabras, las empresas que amplían su servicio para atender a grupos de consumidores de menores ingresos, beneficiados con tarifas subsidiadas, se ven pronto financieramente estranguladas. Un modo de resolver este problema es que el gobierno asuma explícitamente los costos del subsidio.

PE. ¿Bajo la nueva propuesta organizativa del sector, se debe esperar que las decisiones futuras del ente regulador favorezcan a los usuarios finales de la energía?

EG. El principal riesgo de una intervención estatal es que no se disponga de los recursos de inversión necesarios para universalizar la provisión del servicio eléctrico, debido a varios factores: primero, el servicio eléctrico requiere de cuantiosas inversiones, particularmente si pretende una matriz energética con recursos renovables; segundo, el Estado tiene un monto limitado de capital disponible para estas inversiones.

Por otra parte, el Estado tiende a ser menos eficiente que el sector privado, tanto en la inversión como en la operación, particularmente si es susceptible a la corrupción y si se le exige proporcionar “pegas” a los militantes del partido gobernante.

Debido a todos estos factores, la prestación de un servicio por parte del Estado puede convertirse en un drenaje incontrolable de recursos del Tesoro Nacional. De esta forma, el mayor riesgo es que el servicio no sea ampliado para atender a los pobladores de barrios marginales o del área rural y que se sufran racionamientos de electricidad.

PE. ¿Es válido el argumento en sentido que la Nacionalización de ELFEC está relacionada con las posibilidades de reducir las tarifas al usuario final?

EG. Este argumento puede ser válido si se demuestra que los costos de distribución de ELFEC eran innecesariamente altos. Si ese es el caso, la nacionalización podría resultar en reducciones de tarifa al consumidor final.

PE. ¿Mejoran con la Nacionalización las posibilidades de enfrentar la crisis de potencia del sistema?

EG. Las empresas generadoras privadas no han invertido suficientemente como para mantener niveles de reserva adecuados en la generación. Como se dijo anteriormente, esta falta de inversiones se debe exclusivamente a factores económicos: nadie invierte si su rentabilidad esperada es del orden de 5% por año o menos.

Si el Estado rehúsa elevar las tarifas eléctricas a las empresas generadoras, se verá obligado a asumir por si solo la responsabilidad de ejecutar nuevas inversiones. Estas inversiones no sólo serán cuantiosas (especialmente si deseamos construir centrales hidroeléctricas), sino que serán insostenibles financieramente ya que sus ingresos no pagarán los créditos contraídos.

El Estado no necesitaba nacionalizar las empresas privadas para ejecutar inversiones en generación. De hecho ya está completando (o ya ha completado, a la fecha) la instalación de generadores a gas natural en Entre Ríos. Para hacerlo, no necesitó nacionalizar nada.

En resumen, si se pretende resolver la crisis de oferta de potencia mediante inversiones públicas en plantas generadoras, el Estado debe estar consciente de que requerirá fuertes montos de inversión. Recursos que prioritariamente deberían ser asignados a mejorar la calidad y ampliar la accesibilidad a los servicios de educación y salud.

PE. ¿Debe esperarse, como dicen los postulados de la nueva propuesta de Ley de Electricidad, que el sistema eléctrico boliviano mejore en eficiencia?

EG. Todo dependerá del grado de independencia política que se otorgue a las empresas eléctricas del Estado y del control que se ejerza para obligar a los ejecutivos a cumplir con objetivos empresariales previamente definidos.

Existe la posibilidad de mejorar la eficiencia en la transmisión y distribución de electricidad. Es un reto que deberá enfrentar el Estado a través de sus empresas nacionalizadas y a través de la regulación del sector. Lamentablemente, el Estado ya ha demostrado ser menos eficiente en lo que se refiere a la generación de electricidad, instalando turbinas a gas natural en Entre Ríos cuyo costo de inversión es superior a los niveles esperados.

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